兩會機制的形成和完善

趙連穩

兩會是對每年召開的全國和地方人大會議與政協會議的簡稱，兩會機制則是人民代表大會和人民政協建立密切關系、共同發揮作用的一種機制，是中國政治體制架構中權力機關與專門協商機構、選舉民主和協商民主相得益彰的制度載體，其既包括兩會期間的工作機制，也包括兩會在社會多個領域特別是在民意表達方面共同發揮作用的機制，是區域利益和界別利益互補的表達機制，是擴大公民有序政治參與的機制，是我國社會主義民主政治建設的一項重要的制度創新。

兩會機制是我國新民主主義革命勝利的重要成果，也是我國新民主主義革命的特點和優勢的突出體現，其萌芽于新中國建立之初。

早在抗日戰爭時期，毛澤東和中國共產黨人就明確提出，中國革命將分兩步走，第一步民主主義革命，第二步社會主義革命。中國的民主主義革命不同于舊時的民主主義革命，而是新民主主義革命。這個革命的結果，既不是建立歐美式的舊民主主義共和國，也不是建立蘇聯那樣的無產階級專政的社會主義共和國，作為民主主義向社會主義的過渡，就要建立一個新民主主義的共和國。這個新中國就其“國體”而言，就是建立各革命階級聯合專政。就其“政體”而言，就是建立民主集中制的全國人民代表大會制度。

隨著人民解放戰爭的勝利推進，建立新中國的條件日益成熟。由于受大規模戰爭環境的限制，難以立即召開普選的人民代表大會，中國共產黨會同各民主黨派發起并召開了中國人民政治協商會議。
中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》規定，在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會的職權，制定中華人民共和國中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，并輔之以行使國家權力的職能。

中央人民政府委員會選出后，中國人民政治協商會議第一屆全體會議還選出了政協第一屆全國委員會。“人民政協全國委員會便是與中央人民政府協議事情機構”，“成為國家政權以外各黨派、各人民團體的協議機關”。從一定意義上說，中國人民政治協商會議第一屆全體會議及其選舉產生的中央人民政府委員會和政協全國委員會，其運行期間就是兩會機制的萌芽階段。

1954年至1966年，是兩會機制形成階段。1954年9月15日至9月28日，第一屆全國人民代表大會第一次會議召開，標志著我國人民代表大會制度正式確立。政協全體會議不再代行人民代表大會的職權，政協全體會議的組織形式也不復存在，政協全國委員會及其地方委員會則繼續保留。1954年12月25日，政協第二屆全國委員會第一次全體會議通過了《中國人民政治協商會議章程》。中國人民政治協商會議全國委員會及其地方委員會，根據中國人民政治協商會議章程，就有關國家和地方政治生活和人民民主統一戰線的重要事項，進行協商和工作。

1956年以后的一段時間，全國人大常委會和全國政協常委會不斷舉行聯席會議，討論通過一些“通知”或“決議”。

1959年3月11日，第一屆全國人大常委會第107次會議、政協第二屆全國委員會第53次常委會舉行聯席會議，通過第二屆全國人大第一次會議與政協第三屆全國委員會第一次會議同期召開的通知。在此前一天，即3月10日，中國人民政治協商會議第二屆全國委員會第52次常委會會議決定，全國政協三屆一次會議將于1959年4月17日在北京和二屆全國人大一次會議同時段召開。周恩來在這次會議上的講話中指出，兩個大會聯合起來開會是一個新形式。但要說明，這個會是又聯合，又有區別。主要議程是合著的，人大、政協兩個會有不同之處，權力上有分別，但應該說兩會只有權力之分，無高低之別，不只是人大的報告政協可以聽，政協有好報告人大也可以聽。兩會同期召開，進一步推動兩會機制成為一種制度安排。

根據“事前協商”的原則，1959年到1964年，政協會議一般比人大會議提前1至4天召開。1959年4月17日，政協第三屆全國委員會第一次會議召開一天后，第二屆全國人民代表大會第一次會議也開幕了。全體政協委員從這次會議開始，根據會議議程列席人大會議，聽取政府工作報告、國民經濟計劃草案、國家財政年度決算、年度預算，以及國家重大事項等報告。經毛澤東提議，1959年4月第二屆全國政協到1964年12月第三屆全國政協期間，全國人大常委會和全國政協常委會經常開展聯合視察活動。至此，我國政治生活中兩會同時召開、共同發揮作用的民主運作形式得以延續。
1966年“文革”開始不久，政協全國委員會常務委員會與全國人民代表大會常務委員會舉行聯席會議，決定三屆全國人大二次會議與全國政協四屆二次會議不定期延期舉行。“文革”期間，僅1975年召開過第四屆全國人大第一次會議，全國政協則沒有開過會議，兩會聯系隨之中斷，也使此后全國人大會議與全國政協會議屆次完全同步。

從1978年起，兩會恢復正常運行，兩會機制在重建的基礎上，得到進一步加強和完善。1978年2月24日，全國政協五屆一次會議開幕，兩天后，五屆全國人大一次會議開幕，全國政協委員均列席全國人大會議。此后，每年的全國人大會議和全國政協會議都在同一時間段召開，時間相差1-3天。1979年6月15日，全國政協五屆二次會議開幕，全國政協委員列席人大會議聽取“兩高”工作報告，從這以后，全國政協委員列席全國人大會議聽取“兩高”工作報告就一直延續下來，成為一種制度。

1982年頒布的憲法在兩會機制完善形成過程中具有里程碑作用。“八二憲法”擴大了人大常委會的職權，使人大在閉會期間仍可有效行使國家權力，確保了人大作為國家權力機關的地位。同時規定人民政協是具有廣泛代表性的統一戰線組織，在我國政治生活、社會生活和對外友好活動中，發揮著重要作用。“八二憲法”為兩會聯系制度化、程序化、共同發揮作用提供了法律保障。

全國兩會在每年3月召開的慣例，始于1985年3月25日和27日分別召開的政協第六屆全國委員會第三次會議和第六屆全國人大第三次會議。此前，兩會的召開時間從年初、到年中、到年末的都有。此后，歷屆全國人大的歷次全體會議都在同屆全國政協同次全體會議召開1-2天后開幕。

1998年九屆全國人大一次會議和全國政協九屆一次會議的召開，具有重要標志意義，自那以后至現在，每年全國政協會議均在3月3日、全國人大會議均在3月5日開幕。全國兩會會期也相對固定，除了涉及換屆選舉的第一次會議為12至15天外，一般會期控制在8至11天。兩會召開時，政協委員列席人民代表大會，聽取和討論政府工作報告及其他有關報告。政協也邀請同級人大的負責人列席全體會議的開幕式和閉幕式。

2020年，鑒于新冠肺炎重大疫情，為了貫徹落實黨中央統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作重大決策部署，繼續做好疫情防控工作，切實保障人民群眾生命健康安全，全國兩會推遲召開。
兩會機制的內容和形式在不斷地豐富和提升。包括中央和地方黨委常委會議聽取人大黨組和政協黨組的匯報、研究部署人大政協工作。包括兩會同期開會、政協委員列席人大全體會議、人大負責人列席政協全體會議的開幕式和閉幕式、會議日程安排上的協作等內容。也包括人大代表和政協委員的培訓，以及日益增加的人大代表和政協委員聯系人民群眾的渠道等等。兩會機制在我國民主政治制度化進程中具有重要意義。

進入21世紀以來，兩會機制進一步完善。《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》《中共中央關于加強人民政協工作的意見》和黨的十七大報告，均明確提出把政治協商納入政府重大事項和重要人事決策程序，并對人大和政協如何發揮民主黨派與無黨派人士參政議政作用做出具體規定。共產黨和民主黨派在人大與政協開展合作和政治協商，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要體現。

黨的十八大以來，黨中央印發了一系列文件，就加強人大和政協工作做出部署。兩會在權力監督和民主監督、選舉民主與協商民主方面的互補方面進一步加強。人大代表和政協委員聚集一堂，共商國是，構成我國獨有的民主政治形式，人民當家作主的政治訴求得到了更加充分的表達。

兩會機制既是我國國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，又是其重要體現，在我國制度優勢轉化為治理效能過程中發揮重要作用，有著鮮明的中國特色。

（作者系習近平總書記關于加強和改進人民政協工作的重要思想北京研究基地特約研究員，北京聯合大學北京政治文明建設研究基地常務副主任、研究員）

來源：人民政協報