切實發(fā)揮政協(xié)民主監(jiān)督的優(yōu)勢

來源：人民政協(xié)報??作者：王新尚

人民政協(xié)的民主監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分。然而，無論是在整個監(jiān)督體系中，還是在政協(xié)履行的三大職能中，民主監(jiān)督這重要一環(huán)都顯得相對薄弱。因此，中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》明確要求：“適時制定民主監(jiān)督的專項規(guī)定，完善民主監(jiān)督的組織領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)益保障、知情反饋、溝通協(xié)調(diào)機制。”貫徹落實好這一要求，首先需要把握好政協(xié)民主監(jiān)督的屬性和優(yōu)勢。

政協(xié)民主監(jiān)督的基本屬性

政協(xié)民主監(jiān)督從不同角度看有不同的屬性。總的來說，政協(xié)民主監(jiān)督的屬性與人民政協(xié)的性質(zhì)、監(jiān)督的本質(zhì)緊密聯(lián)系，受它們制約。因此，政協(xié)民主監(jiān)督就不能不具有與我國其他各類監(jiān)督、與西方民主監(jiān)督以及議會監(jiān)督所不同的特殊規(guī)定性。

（一）權(quán)利屬性

這是政協(xié)民主監(jiān)督的本質(zhì)屬性。這是因為，人民政協(xié)不是一個國家權(quán)力機關(guān)，作為政協(xié)民主監(jiān)督主體的各參加單位和各界委員，盡管有很強的社會代表性和廣泛的社會影響力，但并未像人大代表那樣經(jīng)過法定程序由人民授權(quán)而成為權(quán)力性監(jiān)督，政協(xié)民主監(jiān)督的本質(zhì)是一種民主權(quán)利而非國家權(quán)力。我國憲法規(guī)定公民“對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利”，一切國家機關(guān)及其工作人員都必須對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督。執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨章程也規(guī)定每個黨員都必須“接受黨內(nèi)外群眾的監(jiān)督”，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》也規(guī)定：“黨的各級組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當自覺接受并正確對待黨和人民群眾的監(jiān)督。”從這個角度看，政協(xié)民主監(jiān)督不屬于權(quán)力監(jiān)督，在國家權(quán)力系統(tǒng)中沒有法定身份，更沒有法律直接授予的代表人民、代表權(quán)力機構(gòu)履行監(jiān)督的職責(zé)，對監(jiān)督對象沒有強制性的直接懲戒權(quán)。這種權(quán)利屬性使政協(xié)民主監(jiān)督具有極大優(yōu)勢，首先是不可剝奪性。政協(xié)民主監(jiān)督的合法性源于直接的公民政治權(quán)利和民主權(quán)利，這種權(quán)利直接受憲法和執(zhí)政黨章程的保障，屬于公民的基本權(quán)利，除非被依法剝奪政治權(quán)利，政協(xié)委員的監(jiān)督權(quán)是與生俱來的，具有不可剝奪、不可侵犯的性質(zhì)。其次是監(jiān)督對象的廣泛性，政協(xié)民主監(jiān)督對象和內(nèi)容的范圍可以極其廣泛，可以覆蓋所有國家機關(guān)及其工作人員和執(zhí)政黨及其黨員的工作，所有掌握公共資源分配權(quán)力的機構(gòu)及其工作人員的工作。第三是由于監(jiān)督權(quán)利是由人民直接行使的，決定了政協(xié)民主監(jiān)督可以具有廣闊的發(fā)展空間和廣泛的影響力。

（二）統(tǒng)戰(zhàn)屬性

民主監(jiān)督的統(tǒng)戰(zhàn)屬性源于人民政協(xié)是統(tǒng)戰(zhàn)組織的性質(zhì)。因此，政協(xié)民主監(jiān)督必然具有統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)，發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)功能。民主監(jiān)督的統(tǒng)戰(zhàn)性就是人民政協(xié)可以在履行監(jiān)督職能中發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)功能，也能夠運用和發(fā)揮政協(xié)作為統(tǒng)戰(zhàn)組織的獨特優(yōu)勢來實行民主監(jiān)督，促使黨政機關(guān)接受各黨派、團體和各界委員的監(jiān)督，發(fā)揮協(xié)調(diào)關(guān)系、凝聚人心的作用。這一屬性，決定了民主監(jiān)督主體的廣泛性、監(jiān)督目的和出發(fā)點的合作性，使政協(xié)民主監(jiān)督不像權(quán)力性監(jiān)督那樣具有明顯的對立性、對抗性，也不像西方議會監(jiān)督那樣淪為黨派斗爭的工具，而是一種協(xié)商性、建設(shè)性的監(jiān)督。從民主監(jiān)督的運行來看，各界委員在監(jiān)督活動中開展調(diào)研，發(fā)表意見，相互溝通交流，增進理解，進行協(xié)調(diào)；黨政部門虛心接受監(jiān)督，對于監(jiān)督意見做出答復(fù)，合理的得到采納，這是很生動有效的統(tǒng)戰(zhàn)活動。把握政協(xié)民主監(jiān)督的統(tǒng)戰(zhàn)性，需要深刻認識和理解統(tǒng)一戰(zhàn)線和政協(xié)民主監(jiān)督的關(guān)系。黨政部門只有虛心接受監(jiān)督并有則改之、無則加勉，才能夠產(chǎn)生巨大的凝聚人心效應(yīng)。統(tǒng)一戰(zhàn)線因為有了共產(chǎn)黨和各民主黨派之間的相互監(jiān)督，才充滿活力，才有可持續(xù)發(fā)展的動力。

（三）政治屬性

這是人民政協(xié)的制度屬性。人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度這一基本政治制度的重要組織形式，也是其重要實現(xiàn)形式。民主監(jiān)督既是人民政協(xié)的主要職能，也是發(fā)揮我國基本政治制度功能的基本途徑，具有高度的政治性，有著豐富的政治內(nèi)涵。這種政治性，從政治發(fā)展目標來看，政協(xié)民主監(jiān)督直接服務(wù)于我國發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義政治文明的根本目標和任務(wù)，是發(fā)揚人民民主的重要形式；從政治制度角度來看，政協(xié)民主監(jiān)督既是我國基本政治制度的重要功能，也是發(fā)揮我國基本政治制度功能的重要途徑，沒有民主監(jiān)督，基本政治制度就難以有效承擔(dān)其應(yīng)有的政治功能；從政治地位來看，政協(xié)民主監(jiān)督在我國監(jiān)督體系中具有特殊而重要的地位，屬于國家權(quán)力體系之外、政治體制之內(nèi)的一種監(jiān)督，具有其他各類監(jiān)督所沒有的特點和優(yōu)點；從政治運行來看，政協(xié)民主監(jiān)督制度的完善，與其他各類監(jiān)督之間建立的運作規(guī)范，促進政協(xié)民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化和程序化，發(fā)揮社會主義監(jiān)督體系的整體功能，都屬于國家政治具體運行機制的重要組成部分，也是我國政治體制改革的重要內(nèi)容。就政治功能和意義而言，政協(xié)民主監(jiān)督在增強黨的執(zhí)政能力、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、擴大公民有序的社會主義政治參與、改進黨政部門工作和維護群眾利益等方面都發(fā)揮著重要作用，也是我國各參政黨以政黨名義參與國家監(jiān)督的重要途徑。政協(xié)民主監(jiān)督的高度政治性，是保證這種非權(quán)力性監(jiān)督對國家權(quán)力機關(guān)的影響力的重要條件。

（四）監(jiān)督屬性

政協(xié)民主監(jiān)督首先是一種監(jiān)督，必然具有監(jiān)督的一切必要條件。作為政協(xié)一項主要職能，批評和建議是民主監(jiān)督的兩個方面。它不同于政治協(xié)商和參政議政之處就在于具有批評性，而建議則是三者共有的。政協(xié)民主監(jiān)督作為權(quán)利性監(jiān)督，可以沒有強制力，但是一定要能形成監(jiān)督壓力，是監(jiān)督就應(yīng)有監(jiān)督壓力；可以不提出具體建議和解決措施，但是一定要有建設(shè)性的批評。批評是形成監(jiān)督壓力、產(chǎn)生監(jiān)督效果、達到監(jiān)督目的基本途徑之一。政協(xié)民主監(jiān)督的過程，就是一個在深入調(diào)研基礎(chǔ)上開展批評的過程，沒有批評就無所謂監(jiān)督。批評不但是監(jiān)督的表現(xiàn)形式，也是監(jiān)督的基本特征。政協(xié)民主監(jiān)督的批評，是一種建設(shè)性的批評，集中體現(xiàn)在監(jiān)和督兩個方面，就是履行職能的內(nèi)容以預(yù)防和暴露問題為主，以建設(shè)性批評的方式推動問題的解決。批評性是民主監(jiān)督區(qū)別于政治協(xié)商和參政議政的顯著標志，也使民主監(jiān)督能達到政治協(xié)商和參政議政難以達到的工作效果和政治功能。政協(xié)民主監(jiān)督和政治協(xié)商、參政議政職能在基本特性上的主要區(qū)別就是它具有針對問題的批評性而不是別的。我們說民主監(jiān)督是政協(xié)三大職能中比較薄弱的環(huán)節(jié)，一個重要方面就是指它的批評性沒有得到恰當而有效的體現(xiàn)，沒有很好地實現(xiàn)監(jiān)督所應(yīng)該具有的尖銳性，沒有對被監(jiān)督者形成所應(yīng)有的監(jiān)督壓力，因而難以提高監(jiān)督的效果。

總之，政協(xié)民主監(jiān)督基于公民權(quán)利而非國家權(quán)力，源于憲法授權(quán)而非專門法律授權(quán)，是一種以批評性區(qū)別于政治協(xié)商、參政議政的組織職能。這種權(quán)利性監(jiān)督，不同于一般群眾行使民主權(quán)利所進行的監(jiān)督行為，它作為一種組織職能而存在，政協(xié)及其委員對黨政部門及其工作人員的工作進行開展監(jiān)督，不但是權(quán)利，也是職責(zé)和義務(wù)。

政協(xié)民主監(jiān)督的優(yōu)勢

人民政協(xié)的特殊優(yōu)勢和民主監(jiān)督自身的性質(zhì)特點決定了政協(xié)民主監(jiān)督具有其他各類監(jiān)督所沒有的獨特優(yōu)勢，也說明了它的不可替代性。

（一）監(jiān)督主體的優(yōu)勢

政協(xié)民主監(jiān)督的最突出優(yōu)勢就是作為監(jiān)督主體的政協(xié)委員。政協(xié)是公認的綜合人才庫、智囊團。他們在監(jiān)督方面的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.政協(xié)委員來自各個黨派團體、界別、方面，能夠代表各個不同方面發(fā)表監(jiān)督意見，使政協(xié)民主監(jiān)督實施過程中具有協(xié)調(diào)關(guān)系、增進理解的功能，產(chǎn)生其他各類監(jiān)督難以達到的監(jiān)督效果。

2.政協(xié)委員是一個高素質(zhì)群體，人才薈萃，智力密集。其中既有政治閱歷、社會經(jīng)驗豐富的社會活動家，也有各專業(yè)各領(lǐng)域的高級人才、學(xué)科帶頭人。他們理論上有修養(yǎng)，業(yè)務(wù)上有功底，觀察社會深刻，分析問題透徹，從而為政協(xié)民主監(jiān)督的權(quán)威性、深刻性提供了基礎(chǔ)，這也是政協(xié)開展監(jiān)督最重要的優(yōu)勢之一。

3.政協(xié)委員來自各個界別階層，各行各業(yè)，社會聯(lián)系廣，了解的多是各項事業(yè)發(fā)展中的具體情況，能夠及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟社會運行中出現(xiàn)的問題，容易獲得國家權(quán)力性監(jiān)督機構(gòu)難以得到的一些信息，能很快反映各方面群眾的具體意見和要求。

可見，開展政協(xié)民主監(jiān)督，必須要積極發(fā)揮委員的主體作用，有效地運用政協(xié)委員的這些優(yōu)勢，推進各項工作的進步。

（二）監(jiān)督區(qū)位的優(yōu)勢

政協(xié)民主監(jiān)督屬于國家政治體制內(nèi)、權(quán)力體制外的監(jiān)督，是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分；其監(jiān)督意見歷來受到黨和政府的高度重視。這決定了政協(xié)民主監(jiān)督具有特殊的區(qū)位優(yōu)勢。

1.位置超脫，監(jiān)督較少受到利益羈絆。相對于權(quán)力性監(jiān)督，較少受到部門利益的束縛，增強監(jiān)督的客觀性，能發(fā)現(xiàn)許多具有深刻意義和前瞻性的問題。相對于一般群眾監(jiān)督，能突破單個監(jiān)督的狹隘性、碎片化，以更有序的組織、更全面的視野開展監(jiān)督，往往能夠推動政協(xié)民主監(jiān)督由點及面，增強監(jiān)督的綜合性，放大政協(xié)民主監(jiān)督的社會效果。作為體制內(nèi)的監(jiān)督，政協(xié)民主監(jiān)督具有與各類權(quán)力機構(gòu)保持暢通的信息交換渠道、聯(lián)系密切等方面的優(yōu)勢。

2.具有與其他監(jiān)督形式進行高度結(jié)合的優(yōu)勢。也就是說，政協(xié)民主監(jiān)督除了自身的監(jiān)督形式以外，還能以某種機制和形式與其他監(jiān)督方式結(jié)合，使政協(xié)民主監(jiān)督的優(yōu)勢在更大范圍、更高程度上發(fā)揮出來。例如，北京市政協(xié)的民主監(jiān)督與行政機關(guān)的監(jiān)督相結(jié)合而設(shè)立的特約監(jiān)督制度、財政預(yù)算民主監(jiān)督組，與新聞輿論監(jiān)督相結(jié)合而成立的新聞輿論民主監(jiān)督組等，體現(xiàn)了政協(xié)民主監(jiān)督的廣闊發(fā)展空間。

3.能為開展民主監(jiān)督提供寬松的環(huán)境。一是作為權(quán)利性監(jiān)督，政協(xié)民主監(jiān)督雖然沒有權(quán)力性監(jiān)督嚴格的法律程序，但是更能廣開言路，活躍思想，暢所欲言，使各方面的意見、要求、批評和建議充分反映出來。二是政協(xié)民主監(jiān)督屬于一種預(yù)警性、先于權(quán)力監(jiān)督而實施的監(jiān)督，它不具有懲戒權(quán)和強制性，不與監(jiān)督對象的決定權(quán)、任免權(quán)、利益直接掛鉤，同時又屬于政治體制內(nèi)的監(jiān)督方式，往往在權(quán)力性監(jiān)督介入之前而指出問題、督促改進，其目的在于推進被監(jiān)督者的工作，避免發(fā)展到需要權(quán)力監(jiān)督介入的地步，所以更容易為被監(jiān)督的黨政部門所接受。

（三）監(jiān)督形式的優(yōu)勢

政協(xié)監(jiān)督形式多樣，不拘一格。相對于其他各類監(jiān)督，政協(xié)民主監(jiān)督在形式上也有其獨特優(yōu)勢。主要包括這樣幾類形式：一是文本監(jiān)督形式，主要是通過文件來傳遞監(jiān)督信息，履行監(jiān)督職能的形式，如提案、建議案、信息；二是會議形式，主要是通過會議來交換監(jiān)督信息、履行監(jiān)督職能的形式，如全體會議、常委會會議、主席會議、議政會、評議會、聽證會、咨詢會等；三是直接監(jiān)督形式，主要是政協(xié)及其委員直接深入到被監(jiān)督者工作中獲取監(jiān)督信息、履行監(jiān)督職能的一些形式，如民主監(jiān)督組、特約特邀監(jiān)督、檢查、視察、暗訪等；四是政協(xié)民主監(jiān)督與其他各類監(jiān)督相結(jié)合而產(chǎn)生的監(jiān)督形式，盡管還需要對這些形式作進一步的探索，但它們將在今后政協(xié)民主監(jiān)督工作中顯示出越來越大的作用。

政協(xié)民主監(jiān)督是我國監(jiān)督體系的特殊組成部分，具有高度的組織性和很高的層次。它具有自身獨特的性質(zhì)、特點與優(yōu)勢，是其他各類監(jiān)督所難以替代的。做好政協(xié)民主監(jiān)督工作，需要認清性質(zhì)，把握特點，發(fā)揮優(yōu)勢，才能推動政協(xié)的局部監(jiān)督發(fā)揮整體功能，使“軟監(jiān)督”產(chǎn)生“硬效果”。

（作者系北京市人民政協(xié)理論與實踐研究會理事）