準確把握政協民主監督的定位

來源：人民政協報??作者：韓冬梅

2006年中共中央頒發的《中共中央關于加強人民政協工作的意見》明確人民政協民主監督是社會主義監督體系的重要組成部分。中共十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》在“黨內監督和外部監督相結合”一章指出“各級黨委應當支持和保證人民政協依章程進行民主監督”。準確理解和把握人民政協民主監督在我國監督體系中的定位，是我們加強和改進政協民主監督工作的認識基礎。

監督體系的構成。筆者使用的監督含義是指納入國家政治生活范疇，對行使公共權力的行為實施監視、監查、督促，防止差錯并糾正錯誤的活動。根據制約和監督權力所推崇的最終價值標準，一般把權力監督劃分為四種：“以權力制約權力”的政治學范式、“以道德制約權力”的倫理學范式、“以法律制約權力”的法學范式、“以民主權利制約權力”的社會學范式。它們分別把權力、人、規則、民主權利與權力的關系作為邏輯起點，遵循的是“只要……就會……”的應然邏輯，其中，權力、道德、法律、民主權利是“原因”，必然導致權力受約束這樣一個“結果”，通過權力配置、法律規范建立、道德修養提升、民主權利行使作為其實現方式并保證監督效力。

實際上，還應有一種以“事實”制約權力的科學范式。這一范式，把事實與權力的關系作為邏輯起點，把對權力運行情況的監測、描述和客觀反映作為制約權力的手段，遵循的是行為———過程的邏輯，關注的是權力運行的具體情境和經驗事實。事實之所以能對權力構成制約取決于兩個前提：一是權力運行由法律、政策等對其運行作出規范，有一定的邊界，權力運行存在對錯是非標準；二是公權力由個人行使，存在公權私用、權力濫用、貪污腐敗的可能性。對權力行使情況實時監測，并經常及時反映，包含著對權力運行是否合法合規的判斷，遵循“要么是……要么是……”的語言邏輯，即權力運行要么是合法合規的，本身是一種肯定、鼓勵；要么是不合法不合規的，是一種提醒、警示，就此可啟動檢查、督促、糾錯的監督程序，客觀上構成對權力運行和行使權力的黨政官員及其工作人員的制約和監督。

這五種權力制約范式貫穿著對主體與客體、人性善與惡、權力與民主權利、民主與法治、應然與實然對權力制約作用不同理解，具有一定的排斥性。但由于造成權力失控、失范、濫用、腐敗的因素和原因是多方面的，任何一種模式都難以獨立承擔起制約和監督權力的責任，就必須運用系統理念建構以道德制約為先導、法律制約為規范、民主權利制約為根本、權力制約為核心、事實制約為基礎的權力制約監督體系。其中，人民政協民主監督可以歸屬于民主權利制約權力和事實制約權力兩種范式。

人民政協民主監督為民主權利制約權力提供了重要途徑和渠道。民主權利制約權力是對權制約權力范式可能導致權力間相互交易缺陷的糾偏和補充，它以國家和社會的劃分為前提，以主權在民的原則作為理論基礎。馬克思運用歷史唯物主義的觀點，揭示了社會與國家、人民與權力之間的關系，為民主權利制約權力提供了堅實的理論基礎。他指出：“不是國家制度創造人民，而是人民創造國家制度”,“國家制度如果不再真正表現人民的意志，那它就變成有名無實的東西了”。

實踐中，人民一旦把權力讓渡出去，就由權力主體轉變為被權力支配的客體。因此，保證民主權利監督的有效性必須有兩個條件：一是有可靠的法律保障。我國憲法是保障人民基本權利的根本大法，規定：“一切國家機關和國家工作人員必須傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督”,“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利”等。法律賦予人民的權利為公共權力行使劃定了邊界，是對權力濫用的阻遏和制約；同時，當權力侵犯民主權利時，人民群眾可依據憲法法律進行監督。二是有實現監督的途徑。民主權利制約權力的主體包括非執政黨、社會組織、新聞媒體、公民等。公民、社會組織的監督又稱群眾監督。新聞媒體監督是群眾通過媒體對國家權力議論和評價實施監督的一種形式和載體，又稱輿論監督。二者都是實現民主權利監督的方式。這兩類監督的主體是群眾，客體是個體或個案，目的是爭取利益，主觀性、自發性較強，組織化程度較低，雖然時有熱點出現，但總體上呈現內容、動機多樣的離散狀態。民主黨派、無黨派人士的監督是由我國政黨制度所保障的，包括執政黨與參政黨的互相監督，重點是參政黨對執政黨的監督，主要通過民主黨派民主監督和人民政協民主監督來實現。

政協民主監督的重要價值在于它為民主權利制約權力搭建了平臺，是實現民主權利監督的重要途徑和渠道。一方面，人民政協是各民主黨派和無黨派人士在政協以本黨派名義和黨派成員身份履行民主監督職能的重要舞臺。另一方面，政協民主監督的主體更廣泛，除8個民主黨派和中共界別，還包括參加政協的8個人民團體、56個民族、5大宗教等共25個界別代表人士。政協民主監督的客體是國家憲法法律和法規的實施、重大方針政策的貫徹執行、黨和國家機關及其工作人員的工作等；監督程序依據憲法法律和政協章程及相關制度規范開展，監督渠道暢通，從全國到縣級組織體系健全；監督方式多樣靈活，既有會議、視察、專題調研、民主評議等現場監督，也有提案、專項報告、反映社情民意信息等書面監督，能夠將離散狀態的批評意見建議凝聚為系統的、制度化的監督成果；監督的實質就是要把國家權力運行置于人民群眾的嚴格監督之下，以保證黨的決策和國家權力的有序運行。總體來看，政協民主監督的政治性、程序性、組織性高于群眾監督和輿論監督。

以反映事實制約權力是人民政協民主監督的主要特點和方式。政協民主監督不以權力、法律和道德的權威為支撐和后盾，也不以群眾和輿論形成的社會壓力為實現方式，主要依靠“督得準確、說得有理”的客觀性彰顯監督的約束力和監督的效力。客觀反映權力運行實際情況必須做到公正、全面、合規律性，政協民主監督具有這方面的特點優勢。

政協組織性質保證其監督立場中立公正。政協不是國家權力機關，不代言部門利益；不是一般的團體和社會組織，不代言個人和群體利益。但它上達中央、下通各界、聯系廣泛，是執政黨和政府聯系社會各界的橋梁紐帶。

政協工作方式和機制確保反映監督情況全面深入。專題調研、視察是政協基本工作方式，隊伍構成代表性強、包容性大，可以把各方面人士邀請到一起圍繞監督議題座談交流、走訪調研、深入研討，在充分溝通辯論和求同存異基礎上形成視角全面、分析深入的監督性報告，以鄭重形式反映給被監督部門及有關方面。

政協民主監督目的決定了它以合規律性為追求和準繩。為了促進科學民主決策，維護群眾利益，提高黨的執政能力和執政基礎，政協民主監督不僅以法律政策紀律規矩為標準對權力運行情況進行分析判斷；還著眼于歷史規律，反思黨和政府決策是否適應經濟社會發展規律、能否推動社會文明進步，而且著眼于人民利益，反思決策是否兼顧和平衡了群眾的個體利益與長遠利益。

監督能力是政協民主監督有效性的根本保證。政協委員具有突出的個體能力優勢；政協以界別構成，以專業性為支撐合理配置個體資源，凝聚集體智慧，使監督意見在質量上更勝一籌。政協組織把提高監督能力作為自身建設的重要任務，努力為委員提高政治把握能力、聯系群眾能力、調查研究能力、合作共事能力創造條件，提供機會，確保監督建立在全面觀察社會現象、充分理解民眾訴求、深刻洞悉存在問題、準確預見發展趨勢基礎上。

（作者系全國政協辦公廳研究室理論局副局長）